«ارزیابی امکان تدوین سیستم اولویتبندی طرحهای عمرانی با استفاده از مهندسی ارزش»
چکیده
1- مقدمه:
از آنجا که قدرت اقتصادی هر کشور بازتابی از توانایی و موجودی زیرساختاری آن کشور میباشد، تعریف طرحهای عمرانی کارآمد و تسریع در اجرای طرحهای اولویتدار در حال اجرا برای توسعه روزافزون کشور امری ضروری و اجتنابناپذیر به نظر میرسد.
اندک تأملی در آمار و ارقام گزارشها و جداول کلان اقتصادی کشور از وجود دهها هزار پروژه نیمهتمام ملی و استانی، انبوه طرحهای فاقد توجیه فنی- اقتصادی کافی و مشکلات عدیده در بهرهبرداری از طرحها حکایت میکند. این در حالی است که در طول سالهای 1379 تا 1383 به طور متوسط حدود 27 درصد بودجه عمومی کشور به طرحهای تملک دارایی سرمایهای (طرحهای عمرانی) تعلق گرفته است.
بررسی آسیب شناسنامه وضعیت طرحها، عدم کفایت بودجههای تخصیص یافته را به عنوان یکی از مهمترین عوامل طولانیشدن زمان اجرا و به تبع آن بسیاری دیگر از مسائل مبتلا به طرحها، مطرح میسازد. اولویتبندی طرحهای نیمهتمام و همچنین در نظرگرفتن نظام منسجم ارزیابی اولویتبندی طرحها در مرحله تعریف طرحهای جدید راهکاری است که جهت صرف بهینه منابع موجود، اثربخش میباشد. در چنین شرایطی نگرش نوآورانه و جهت پیگیری کارکردمدارانه مهندسی ارزش در کنار استفاده نظاممند و جهتدار از کار گروهی کارشناسان چندرشتهای، امکان موفقیت به کارگیری این تکنیک در اولویتبندی طرحها را تقویت مینماید.
2- ضرورت اولویتبندی طرحهای عمرانی
بند 10 ماده یک قانون برنامه و بودجه طرح عمرانی را چنین تعریف میکند: «مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام میشود، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدفهای برنامه پنج ساله به صورت سرمایهگذاری ثابت شامل هزینههای غیر ثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و یا مطالات اجرا میگردد و تمام یا قسمتی از هزینههای اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین میشود و به سه نوع انتفاعی و غیر انتفاعی و مطالعاتی تقسیم میگردد.»
با توجه به تعریف ارائه شده داشتن «مدت و اعتبار معین» را به عنوان ویژگی ثابت طراح عمرانی روشن میسازد. این ویژگی همان موردی است که در بودجههای سنواتی شاهد وجود ابهامات و اعمال تغییرات در آن میباشیم. از جمله این ابهامات میتوان به 14 طرح عمرانی جدید در سال 1383 اشاره کرد که تنها اعتبارات مربوط به سال شروع طرح (مبلغ 3451 میلیارد ریال) برآورد گردیدهاند و معلوم نیست که چه میزان اعتبار برای خاتمه این طرحها مورد نیاز است یا چه زمانی به پایان خواهند رسید. گزارش نظارتی پروژههای عمرانی ملی نیمه اول سال 1382 میانگین وزنی مدت اجرای پروژههای ملی در دست اجرا را 5/9 سال و متوسط مدت اجرای پروژههای خاتمه یافته نیمه اول سال 1382 را، 7/11 سال اعلام میدارد. چنین مدتی برای دوره اجرای طرحها با وجود تعلقگرفتن 27 درصد بودجه عمومی کشور به طرحهای تملک دارایی سرمایهای در یک دوره پنج ساله (تزریق مالی 334 هزار میلیارد ریال از طریق طرحهای عمرانی به اقتصاد کشور) سؤالبرانگیز میباشد.
در بررسی جامع وضعیت طرحها میتوان به این نکته دست یافت که دلیل اصلی مشکلات موجود تعدد طرحهای در دست اجرا و عدم تناسب حجم عملیات طرحهای عمرانی با اعتبارات قابل تأمین و عدم تخصیص بودجه با شرایط اجرایی طرحها میباشد که حاصل آن رکودها و ناکارآمدی منابع تخصیص یافته بوده است.
در چنین شرایطی تعریف ساز و کارهای دقیق و نوآورانه برای سنجش ارزش ساماندهی و اولویتبندی طرحهای عمرانی میتواند به عنوان راهکارهایی برای تخصیص کارآمد و بهینه منابع ملی تلقی گردد و موارد گفته شده حاکی از ضرورت توجه به بازنگری در نظام تعریف طرحها و همچنین توجه به اولویتبندی طرحهای جدید و در دست اجرا میباشد. که مثالهایی از آن در تدوین توابع برنامه سوم و چهارم یکی از راهکارهای توصیه شده بند ده ماده 61 قانون برنامه سوم است که بر اولویتبندی طرحها و پروژههای عمرانی در دست اجرا اشاره دارد، هرچند که تعمیم این مورد به مرحله تعریف طرحهای جدید نیز (به مانند آنچه در این مقاله عنوان شد) میتواند مطرح گردد.
بند ده ماده 61 قانون برنامه سوم: «سازمان مدیریت و برنامهریزی موظف است با همکاری دستگاههای اجرایی طرحها و پروژههای عمرانی در دست اجرا را برای تخصیص اعتبار و تعین زمان خاتمه با توجه به میزان پیشرفت کار به منظور صرفهجویی و تسریع در اجراء حداکثر تا پایان سال 1379 اولویتبندی میکند.»
3- اولویتبندی طرحها
پیچیدگی مسائل و مشکلات طرحهای عمرانی به همراه تعدد طرحها، تلاش برای بسترسازی تدوین ساز و کارهای نو تعریف و تخصیص بودجه طرحها در یک نظام منسجم و جامع و بر مبنای اولویت طرحها را ضروری میسازد. نگاههای متفاوتی به مسأله اولویتبندی طرحها وجود دارد، تأکید ما بر مطرح کردن موارد مشترک این نگاههاست.
اولویتبندی طرحها را میتوان در مراحل زیر تقسیمبندی کرد:
الف) شناسایی طرحها و محدودیتهای موجود
ب) شناسایی معیارهای ارزیابی طرحها
ج) ارزیابی اولویت طرحها
د) طبقهبندی طرحها و بسط موارد ارزیابی شده
ث) ارائه راهکارهای اجرایی
الف) شناسایی طرحها و محدودیتهای موجود: بدین ترتیب با شناخت و دستهبندی طرحها، در مرحله اول طرحهایی که قرار است مورد اولویتبندی قرار میگیرند مشخص میگردد. در این مرحله ممکن است بعضی طرحها به دلایل مختلف از لیست اولویتبندی حذف کردند. در اولویتبندی طرحها دو رویکرد درونبخشی و فرابخشی مطرح میباشد.
در رویکرد درونبخشی طرحهای یک بخش یا زیربخش به طور خاصی مورد بررسی قرار میگیرند. (برای مثال پروژههای حمل و نقل ریلی) چنین دیدگاهی ممکن است برای اولویتبندی طرحها در درون وزارتخانهها، نهادهای عمومی مثل شهرداریها و … به کار گرفته شود.
رویکرد فرابخشی، نگاهی است که با توجه به اولویتهای کشور و همچنین محدودیت منابع مالی دولت درصد طرحهای ملی در همه زیربخشها میتواند مطرح گردد. چنین رویکردی به جایگاه سازمان مدیریت در آنجا قابل استفاده میباشد.
ب) شناسایی معیارهای ارزیابی طرحها: در این مقاله قصد تشریح تفصیلی چگونگی اولویتبندی با هر کدام از این دو رویکردهای ذکرشده دراندازیم و به همین دلیل به معرفی معیارهای متداول و مشترک در اولویتبندی طرحهای میپردازیم. به طور کلی اولویتبندی برنامهریزی شده بایستی معیارهای زیر را در بر گیرد:
- میزان تطابق طرحها با اهداف برنامههای توسعهای کشور (معمولاً برنامه پنج ساله توسعه)
- سیاستها و روشهای توسعه و برنامهریزی
- میزان اولویت اهداف سیاسی و یا نظامی طرح
- میزان توجیه طرح (توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی)
- میزان اثرگذاری طرح بر وضعیت منطقه تحت فشار
- وضعیت زمان اجرا و اتمام پروژه (میزان پیشرفت فیزیکی و زمان خاتمه)
- میزان هزینه فایده طرح
– توجه گردد که مراحل الف و ب هیچ تقدم و تأخری نسبت به هم ندارند و میتوانند همزمان و یا یکی پیش از دیگری انجام گردد.
ج) ارزیابی اولویت طرحها
در این مرحله با توجه به معیارهای مشخص شده در مرحله اول و همچنین معیارهای مشخص شده در مرحله دوم و با وزندهی به معیارها ارزیابی با ابزارهای مربوط انجام میگیرد.
د) طبقهبندی طرحها و بسط موارد ارزیابی شده:
در این مرحله میتوان با بررسی و ارزیابی چگونگی موضوع رویکردهای مختلفی در قبال طرحها اتخاذ کرد. یک روش مرسوم طبقهبندی طرحها به سه دسته طرحهای با اولویت بالا، متوسط و پایین میباشد. در هر حال ساز و کار برخورد با این مسأله را میتوان به گونههای مختلفی تعریف کرد.
ث) ارائه راهکارهای اجرایی
در این مرحله سیاستهای مالی و اجرایی در مورد طرحهای طبقهبندی شده در مرحله 4 اتخاذ میگردد. مثلاً میتوان با تخصیص بالاترین اعتبار ممکن، اعمال مدیریت زمان، نظارت مستمر و فعال کردن نظام تخصیص سالانه اجرای طرح با اولویت بالا تسریع کرد.
4- جایگاه مهندسی ارزش در سیستم اولویتبندی طرحها
مهندسی ارزش، تحلیل ارزش، مدیریت ارزش، برنامهریزی ارزش، کنترل ارزش، اطمینان ارزش و یا هر اسم دیگر به عنوان یک روش مدیریتی بسیار قدرتمند مطرح است که برای اصلاح و بهبود سیستمها مورد استفاده قرار میگیرد. نگرش نوآورانه و جهتگیری کارکردمدارانه، مهندسی ارزش را از روشهای سنتی و متعارف متمایز گردانیده است. روشها و تکنیکهیا مهندسی ارزش از آغاز تا امروز به طور مستمر توسعه یافتهاند. این روشها را در طبقهبندی کلی میتوان به دو گروه اصلی تقسیم کرد.
1- روشهای مدیریتی: این روشها شامل سیستم تصمیمگیری در گروه روشهای ارزیابی کلی، تعامل انسانی، مبانی برنامهریزی، ارتباط عوامل مختلف تهیه و اجرای طرح (نهاد برنامهریزی و مدیریت، کارفرما، مشاور، پیمانکار و بهرهبردار) کار این گروه و روشهای ارزشیابی و آن میباشد.
2- روشهای مهندسی: مدلهای بهینهسازی، روشهای فنی برای کاهش هزینه، نحوه گزینش تکنولوژی مناسب، فنون مهندسی، تحلیل کارکرد تقاضا، مدلسازی و فنون ریاضی، متره و برآورد پروژهها و نظایر آن.
مهندسی ارزش با آشتیدادن خلاقیت و ایدهپردازی با برخورد نظاممند و همچنین کار گروهی آشتی با کار گروهی با خلاقیت و برخورد نظاممند کارایی خود را در عمل نشان داده است.
تجربیات مهندسی ارزش نشان داده است که بسیاری از مسائل تصمیمگیریهای در راستای بهبود ارزش را نمیتوان با روشهای کلاسیک حل کرد. مهندسی ارزش با بکارگیری یک رویکرد کارکردگرا و با بهرهبرداری از کار گروهی و با کمیکردن بعضی عوامل که در رویکردهای متعادل غیر قابل محاسبه میباشند. آشتیدادن خلاقیت و ایدهپردازی با برخورد نظاممند کارایی خود را در موارد مختلف نشان داده است. بنا به آنچه گفته شد به نظر میرسد که بکارگیری روشهای قدیمی مهندسی ارزش امکان کاربرد موفق در برنامهریزی طرحها و به ویژه تدوین سیستم اولویتبندی طرحها را داشته باشد.
5- چگونگی کاربرد مهندسی ارزش در سیستم اولویتبندی طرحها
مهندسی ارزش یک چارچوب تحلیلی برای تعیین عملکرد دارد که با بک برخورد سازمانیافته موجب میشود تا توضیح دقیقتر و تعریف مناسبتری از شرایط داشته باشیم. برای این فرایند یک برنامه کاری توصیه شده است که از هفت فاز شامل فاز عمومی، فاز اطلاعات، فازکارکرد، فاز خلاقیت، فاز ارزیابی، فاز بررسی و توسعه و فاز توصیه تشکیل شده است. هدف بررسی تطبیق این فازها با مراحل اولویتبندی طرحها میباشد:
– فاز عمومی: در طول فاز عمومی مهندسی ارزش، روند با سازماندهی نیروی کار، مشخص نمودن تصمیمگیرنده، انتخاب محدوده کار تخصیص عملکرد به هر کدام از اجزاء و جهتدهی مطالعات کارگروهی سامان میدهیم. چنین روندی با بخشی از کارهای انجام شده در مرحله شناسایی طرحها و محدودیتهای موجود (مراحل (الف) اولویتبندی طرحها) و شامل انجام مقدمات، جهتدهی امور، شناسایی طرحها و شناسایی امکانات سرمایهگذاری و محدودیتهای مختلف است انطباق دارد.
– فاز اطلاعات: در این فاز تمامی اطلاعات مربوط، به طور دقیق و معنیداری جمع میشوند تا در تصمیمگیری کمک نماید. این فاز دارای مشترکانی با مراحل (الف وب) ذکر شده برای اولویتبندی میباشد. البته شناسایی معیارهای اولویتبندی یا تعریف طرحها را میتوان در فاز خلاقیت مهندسی ارزش نیز مطرح ساخت.
– فاز کارکرد: تحلیل کارکردها را قلب مهندسی ارزش میدانند. فاز کارکرد مشتمل بر کلیه تلاشهایی است که برای ارزش صورت میگیرد. در اینجا عملکردهای اصلی و فرعی تعریف میشوند. سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور با توجه به جایگاهی که در فرایند تهیه و اجرای طرحهای عمرانی بر عهده دارد موظف است که اهداف طرحها را که در موافقتنامه طرحهای عمرانی ترسیم میشود، با اهداف برنامههای توسعه تطبیق دهد چرایی تعریف یک طرح بایستی در سازمان مدیریت و برنامهریزی مطرح گردد. در اندازهگیری نهایی ارزش طرحهای توسعه منطقهای و ملی، قضاوت نهایی سازمان مدیریت و برنامهریزی باید مبنا قرار گیرد، نه ادعای مجریان، مشاوران و پیمانکاران. در نگاهی دیگر میتوان اهداف اصلی و نوعی طرحها را با کارکردهای اولیه و ثانویه در مهندسی ارزش مترادف دانست. در چنین ساختاری در ترسیم دیاگرام FAST یک کارکرد پایه خواهیم داشت که میتواند «توسعه ملی» نام گیرد و بدین ترتیب تحلیل کارکردها و دستهبندی و ترسیم آنها انجام میگیرد. در چنین شرایطی سازمان مدیریت میتواند با تأکید بر روی تعریف دقیق و کارکردی اهداف موافقتنامههای طرحهای عمرانی، به اولویتبندی آنها از طریق مهندسی ارزش بپردازد.
– فاز خلاقیت: در مهندسی ارزش خلاقیت یک اصل اساسی به شمار میرود. منظور از خلاقیت آفرینش یا کشف راههای نو برای بهرهبرداری حداکثر از حداقل امکانات است که در آن مفاهیم، صرفهجویی (در زمان و انرژی) صرفهجویی در هزینهها، افزایش مطلوبیت و کارآمدی و نوآوری و آفرینندگی در همه ابعاد مادی و معنوی لحاظ شده است. طبیعت مسائل پیچیده و با متغیرهای بسیار این است که بدون سیستمهای خلاق و نوآورانه نمیتوان به کارایی و بهرهوری بالا دست یافت. مرحله خلاقیت در مهندسی ارزش، مرحله نهایی و البته بهترین مرحله فرایند تولید ارزش به شمار میرود. حضور افراد با تخصصهای مختلف توانایی تصمیمگیری چنین فرایندی را دو چندان کرده است. به کاربردن چنین توانایی از مهندسی ارزش میتواند نویدبخش دستیابی به پاسخهای بهترین در تعیین استراتژی برخورد با طرحها و اولویتبندی آنها باشد.
– فاز ارزیابی: در فاز ارزیابی، ذهن قضاوتگرا به فعالیت وادار میشود. عقاید و ایدههایی که در فاز خلاقیت ایجاد گردید، حالا اصلاح و ترکیت میگردند تا پیشنهاد مورد نظر حل شود. گزینههای مربوط به عملکردها توسعه داده میشوند و گزینهها اولویتبندی میگردند. بسیاری از موارد مطرح در این فاز با مرحله ارزیابی طرحها در سیستم اولویتبندی طرحها مشابه میباشند.
– فاز بررسی و توسعه: ایدههای خلاقی که در فاز ارزیابی تصفیه، ارزیابی و مقایسه شده در فاز تحقیق و بررسی در معرض تجدید نظر قرار میگیرند. در این فاز بایستی به این سؤال اساسی که آیا این ترتیب بهترین و بهینهترین راه هزینه کردن منابع است پاسخ نهایی داد. چنین مواردی در مرحله «طبقهبندی طرحها و بسط موارد ارزیابیشده» در سیستم اولویتبندی طرحها نیز وجود دارند.
– فاز توصیه: در این فاز به گونهای تهیه و ارائه میگردد که عملکردهای مطلوب تقویت گردد و امکان تصمیمگیری برای تصمیمگیرنده فراهم گردد. در این فاز احتیاجات طرح ارائهشده مشخص میگردد. بعضی از مشخصات این فار را فاز اجرا میگویند. در هر حال وقت در اشتراکات فاز توصیه مهندسی ارزش و مرحله «ارائه راهکارهای اجرایی» در سیستم اولویتبندی طرحها آخرین تأیید برای این نظرات است که در اولویتبندی طرحها میتوان از مهندسی ارزش به عنوان یک روش کارآ استفاده کرد.
6- نتیجهگیری
توجه در وضعیت طرحهای عمرانی و همچنین محدودیتهای منابع مالی موجود، تردیدی باقی نمیگذارد که اولویتبندی طرحها در سطوح مختلف بایستی با یک سیستم کارآمد و قابل اجرا انجام پذیرد. بررسیها نشان میدهد که مهندسی ارزش، با یک نگرش جامع، چندنظامه و کارکردگرا و در سایه کار گروهی نظاممند در محیطی خلاق میتواند با داشتن تعریف کارکردی از اهداف موافقتنامهها در اولویتبندی طرحها به کار رود. توجه گردد که مطالب عنوان شده به عنوان بابی جدید بر موضوع اولویتبندی طرحها تلقی میگردد. تنها به عنوان یک ایده اولیه برای انجام اولویتبندی به گونهای مطرح میباشند. کامل شدن مدل انجام اولویتبندی با استفاده از مهندسی ارزش مستلزم بررسیهای جدید و جامعتری در این زمینه خواهد بود.