مشکلی به نام طرحهای نیمه تمام برای دولت یازدهم و دو راهکار بنیادی حل آن
مقاله ای از دکتر مهدی روانشادنیا
مقدمه:
دکتر نوبخت در مصاحبه ای قبل از تشکیل دولت یازدهم با تجارت فردا گفته اند: “بر اساس آمار موجود در حال حاضر بیش از سه هزار طرح ناتمام در کشور وجود دارد که با توجه به محدود بودن منابع کشور خبر چندان خوشایندی نیست چرا که هر اندازه سرمایه‌گذاری در این طرحها انجام دهیم باز هم کافی نیست و منجر به خروجی محصول نمی‌شود”
این موضوع تازگی ندارد و هزینه های بالاسری همچون غولی بودجه های ملی را میبلعند بدون آنکه خروجی داشته باشند. بررسی آسیب شناسانه وضعیت طرحها، عدم کفایت بودجه‌های تخصیص یافته را به عنوان یکی از مهمترین عوامل طولانی‌شدن زمان اجرا و به تبع آن بسیاری دیگر از مسائل مبتلا به طرحها، مطرح می‌سازد. اولویت‌بندی طرحهای نیمه‌تمام و همچنین در نظرگرفتن نظام منسجم ارزیابی اولویت‌بندی طرحها در مرحله تعریف طرحهای جدید راهکاری است که جهت صرف بهینه منابع موجود، اثربخش می‌باشد.
نگاهی به مشکلات موجود:
بررسی وضعیت بودجه‌های سنواتی کشور و گزارش‌های نظارتی حاکی از وجود نابسامانی‌های اجرایی در انتخاب، تفکیک و ادغام طرحهای ملی و همچنین فقدان تعریف قانونی برای جایگاه و نقش موافقت‌نامه و بسیاری موارد دیگر می‌باشد. علیرغم تلاش گسترده سازمانهای ذی‌ربط ازجمله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دستگاههای اجرایی در جهت ساماندهی طرحهای عمرانی و کاهش طول زمان اجرا و مشکلات ناشی از کمبود منابع، بخش عمده‌ای از مشکلات همچنان در دوران برنامه سوم نیز ادامه یافت. برای مثال مواردی از این گونه ابهامات در لایحه بودجه 1383 قابل رؤیت می‌باشد که به چند مورد از آنها اشاره می‌گردد:
1- درسال 1383 حداقل 165 طرح عمرانی جدید شروع خواهد شد که به صورت زیر در لایحه بودجه توزیع خواهد شد:
سال شروع 51 طرح، که در پیوست شماره (1) بودجه نام آنها ذکر شده است، سال 1383 خواهد بود جمع کل اعتبار برآورد شده طرح های مزبور در سال 1383 به میزان 2456 میلیارد ریال است و برآورد شده است که برای خاتمه این طرحها در سالهای بعد به میزان 10874 میلیارد ریال اعتبار مورد نیاز است.
در ذیل ردیف‌های متفرقه نیز حداقل 114 طرح عمرانی جدید در سال 1383 آغاز خواهد شد. جمع اعتبار برآورد شده طرحهای مذکور درسال 1383 به میزان 3451 میلیارد ریال است و معلوم نیست که چه میزان اعتبار برای خاتمه این طرحها مورد نیاز است یا چه زمانی به پایان خواهد رسید.
2- ازمیان طرح‌هایی که ذیل ردیف‌های متفرقه عمرانی جای گرفته‌اند 98 طرح جدید با اعتبار 1100 میلیارد ریال در زمینه احداث خطوط راه‌آهن، احداث آزادراه، بهسازی راه‌های مواصلاتی و … تعریف شده است.
طرحهای فوق فاقد اطلاعات مورد نیاز در زمینه اعتبار کل، سال خاتمه و … است.
چنانچه طرحها به این صورت به تصویب برسد چون سال خاتمه و اعتبار کل مشخص نیست احتمالاً در لایحه بودجه 1384 کل کشور به عنوان طرحهای در دست اجرا در پیوست طرحهای تملک دارایی سرمایه‌ای ( عمرانی ) درج و به تعهدات دولت در فصل راه‌و ترابری اضافه خواهد شد. چنین بدعتی می‌تواند درسال‌های بعد به عنوان یک رویه مورد استفاده سایر دستگاه‌ها نیز قرار گرفته و موجب افزایش تعهدات دولت و عدم قابلیت کنترل حجم پروژه‌ها شود.
3- تعداد 72 طرح عمرانی در لایحه بودجه 1383 کل کشور وجود دارند که سال شروع آنها به سنوات قبل باز می‌گردد، اما علیرغم حذف طرحهای مذکور از قانون بودجه 1382 مجدداً درلایحه بودجه 1383 اعتبار برای آنها پیش‌بینی شده است. چنین به نظر می‌رسد که حذف این طرحها در قانون بودجه 1382 به دلیل اتمام آنها بوده است. ولی درج آنها درلایحه 1383 به معنای عدم اتمام آن‌هاست.
4- در لایحه بودجه 1383 برآورد اعتبار مورد نیاز برای تکمیل 368 طرح افزایش یافته است. به عنون مثال برآورد شده بود با اختصاص 22،445 میلیون ریال در سال 1382 و اختصاص 67،294 میلیون ریال در سالهای بعد طرح آبیاری و زهکش سفید رود ( طرح شماره 40201452 ) در سال 1385 خاتمه یابد. در حالیکه علاوه بر پیش‌بینی 20،000 میلیون ریال در سال 1383 برآورد شده که برای تکمیل طرح مزبور 233،641 میلیون ریال در سالهای بعد اختصاص یابد
در مجموع، در قانون بودجه 1383 پیش‌بینی شده بود که با اختصاص 26 هزار میلیارد ریال 368 طرح خاتمه یابد. در حالی که در لایحه بودجه 1383 پیش‌بینی شده است که برای تکمیل این طرحها حدود 78 هزار میلیارد ریال اعتبار مورد نیاز است. به عبارت پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز برای تکمیل طرح های مزکور و ظرف یکسال حدود 3 برابر شده است.
5- درلایحه بودجه 1383 نسبت به قانون بودجه 1382 زمان مورد نیاز برای خاتمه 558 طرح افزایش یافته است. میانگین افزایش زمان خاتمه طرح ها حدود 2 سال است. به عبارت دیگر به طور متوسط در مورد 558 طرح، زمان خاتمه طرحها حدود 2 سال افزایش یافته است.
از طرف دیگر علاوه بر تغییر سال خاتمه طرحها، برآورد اعتبار مورد نیاز برای تکمیل آنها نیز افزایش یافته این رقم برای 558 طرح مزبور بیش از 41 هزار میلیارد ریال است که نشان دهنده حداقل 2 برابر شدن اعتبار مورد نیاز جهت اتمام طرحهای جز مذکور است.
تمامی موارد مطرح شده حاکی از عدم وجود یک نظام فنی – اجرایی جامع و منسجم در کشور می‌باشد که نهایتاً تعدد طرحهای عقب‌تر از برنامه زمانی ( تأخیردار) و عدم امکان تخصیص منابع کافی به آنها را دامن زده است.
بررسی وضعیت بودجه‌های سنواتی کشور و گزارش‌های نظارتی حاکی از وجود نابسامانی‌های اجرایی در انتخاب، تفکیک و ادغام طرحهای ملی و همچنین فقدان تعریف قانونی برای جایگاه و نقش موافقت‌نامه و بسیاری موارد دیگر می‌باشد. علیرغم تلاش گسترده سازمانهای ذی‌ربط ازجمله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دستگاههای اجرایی در جهت ساماندهی طرحهای عمرانی و کاهش طول زمان اجرا و مشکلات ناشی از کمبود منابع، بخش عمده‌ای از مشکلات همچنان در دوران برنامه سوم نیز ادامه یافت. برای مثال مواردی از این گونه ابهامات در لایحه بودجه 1383 قابل رؤیت می‌باشد که به چند مورد از آنها اشاره می‌گردد:
1- درسال 1383 حداقل 165 طرح عمرانی جدید شروع خواهد شد که به صورت زیر در لایحه بودجه توزیع خواهد شد:
سال شروع 51 طرح، که در پیوست شماره (1) بودجه نام آنها ذکر شده است، سال 1383 خواهد بود جمع کل اعتبار برآورد شده طرح های مزبور در سال 1383 به میزان 2456 میلیارد ریال است و برآورد شده است که برای خاتمه این طرحها در سالهای بعد به میزان 10874 میلیارد ریال اعتبار مورد نیاز است.
در ذیل ردیف‌های متفرقه نیز حداقل 114 طرح عمرانی جدید در سال 1383 آغاز خواهد شد. جمع اعتبار برآورد شده طرحهای مذکور درسال 1383 به میزان 3451 میلیارد ریال است و معلوم نیست که چه میزان اعتبار برای خاتمه این طرحها مورد نیاز است یا چه زمانی به پایان خواهد رسید.
2- ازمیان طرح‌هایی که ذیل ردیف‌های متفرقه عمرانی جای گرفته‌اند 98 طرح جدید با اعتبار 1100 میلیارد ریال در زمینه احداث خطوط راه‌آهن، احداث آزادراه، بهسازی راه‌های مواصلاتی و … تعریف شده است.
طرحهای فوق فاقد اطلاعات مورد نیاز در زمینه اعتبار کل، سال خاتمه و … است.
چنانچه طرحها به این صورت به تصویب برسد چون سال خاتمه و اعتبار کل مشخص نیست احتمالاً در لایحه بودجه 1384 کل کشور به عنوان طرحهای در دست اجرا در پیوست طرحهای تملک دارایی سرمایه‌ای ( عمرانی ) درج و به تعهدات دولت در فصل راه‌و ترابری اضافه خواهد شد. چنین بدعتی می‌تواند درسال‌های بعد به عنوان یک رویه مورد استفاده سایر دستگاه‌ها نیز قرار گرفته و موجب افزایش تعهدات دولت و عدم قابلیت کنترل حجم پروژه‌ها شود.
3- تعداد 72 طرح عمرانی در لایحه بودجه 1383 کل کشور وجود دارند که سال شروع آنها به سنوات قبل باز می‌گردد، اما علیرغم حذف طرحهای مذکور از قانون بودجه 1382 مجدداً درلایحه بودجه 1383 اعتبار برای آنها پیش‌بینی شده است. چنین به نظر می‌رسد که حذف این طرحها در قانون بودجه 1382 به دلیل اتمام آنها بوده است. ولی درج آنها درلایحه 1383 به معنای عدم اتمام آن‌هاست.
4- در لایحه بودجه 1383 برآورد اعتبار مورد نیاز برای تکمیل 368 طرح افزایش یافته است. به عنون مثال برآورد شده بود با اختصاص 22،445 میلیون ریال در سال 1382 و اختصاص 67،294 میلیون ریال در سالهای بعد طرح آبیاری و زهکش سفید رود ( طرح شماره 40201452 ) در سال 1385 خاتمه یابد. در حالیکه علاوه بر پیش‌بینی 20،000 میلیون ریال در سال 1383 برآورد شده که برای تکمیل طرح مزبور 233،641 میلیون ریال در سالهای بعد اختصاص یابد
در مجموع، در قانون بودجه 1383 پیش‌بینی شده بود که با اختصاص 26 هزار میلیارد ریال 368 طرح خاتمه یابد. در حالی که در لایحه بودجه 1383 پیش‌بینی شده است که برای تکمیل این طرحها حدود 78 هزار میلیارد ریال اعتبار مورد نیاز است. به عبارت پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز برای تکمیل طرح های مزکور و ظرف یکسال حدود 3 برابر شده است.
5- درلایحه بودجه 1383 نسبت به قانون بودجه 1382 زمان مورد نیاز برای خاتمه 558 طرح افزایش یافته است. میانگین افزایش زمان خاتمه طرح ها حدود 2 سال است. به عبارت دیگر به طور متوسط در مورد 558 طرح، زمان خاتمه طرحها حدود 2 سال افزایش یافته است.
از طرف دیگر علاوه بر تغییر سال خاتمه طرحها، برآورد اعتبار مورد نیاز برای تکمیل آنها نیز افزایش یافته این رقم برای 558 طرح مزبور بیش از 41 هزار میلیارد ریال است که نشان دهنده حداقل 2 برابر شدن اعتبار مورد نیاز جهت اتمام طرحهای جز مذکور است.
تمامی موارد مطرح شده حاکی از عدم وجود یک نظام فنی – اجرایی جامع و منسجم در کشور می‌باشد که نهایتاً تعدد طرحهای عقب‌تر از برنامه زمانی ( تأخیردار) و عدم امکان تخصیص منابع کافی به آنها را دامن زده است.
ایا وضع موجود با تعریف طرح عمرانی هماهنگی دارد؟
بند 10 ماده یک قانون برنامه و بودجه طرح عمرانی را چنین تعریف می‌کند: «مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام میشود، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدف‌های برنامه پنج ساله به صورت سرمایه‌گذاری ثابت شامل هزینه‌های غیر ثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و یا مطالات اجرا می‌گردد و تمام یا قسمتی از هزینه‌های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین میشود و به سه نوع انتفاعی و غیر انتفاعی و مطالعاتی تقسیم می‌گردد.»
با توجه به تعریف ارائه شده داشتن «مدت و اعتبار معین» را به عنوان ویژگی ثابت طراح عمرانی روشن می‌سازد. این ویژگی همان موردی است که در بودجه‌های سنواتی شاهد وجود ابهامات و اعمال تغییرات در آن می‌باشیم. از جمله این ابهامات میتوان به 14 طرح عمرانی جدید در سال 1383 اشاره کرد که تنها اعتبارات مربوط به سال شروع طرح (مبلغ 3451 میلیارد ریال) برآورد گردیده‌اند و معلوم نیست که چه میزان اعتبار برای خاتمه این طرحها مورد نیاز است یا چه زمانی به پایان خواهند رسید. گزارش نظارتی پروژه‌های عمرانی ملی نیمه اول سال 1382 میانگین وزنی مدت اجرای پروژه‌های ملی در دست اجرا را 5/9 سال و متوسط مدت اجرای پروژه‌های خاتمه یافته نیمه اول سال 1382 را، 7/11 سال اعلام می‌دارد. چنین مدتی برای دوره اجرای طرحها با وجود تعلق‌گرفتن 27 درصد بودجه عمومی کشور به طرحهای تملک دارایی سرمایه‌ای در یک دوره پنج ساله (تزریق مالی 334 هزار میلیارد ریال از طریق طرحهای عمرانی به اقتصاد کشور) سؤال‌برانگیز می‌باشد.
در بررسی جامع وضعیت طرحها میتوان به این نکته دست یافت که دلیل اصلی مشکلات موجود تعدد طرحهای در دست اجرا و عدم تناسب حجم عملیات طرحهای عمرانی با اعتبارات قابل تأمین و عدم تخصیص بودجه با شرایط اجرایی طرحها می‌باشد که حاصل آن رکودها و ناکارآمدی منابع تخصیص یافته بوده است.
در چنین شرایطی تعریف ساز و کارهای دقیق و نوآورانه برای سنجش ارزش ساماندهی و اولویت‌بندی طرحهای عمرانی می‌تواند به عنوان راهکارهایی برای تخصیص کارآمد و بهینه منابع ملی تلقی گردد و موارد گفته شده حاکی از ضرورت توجه به بازنگری در نظام تعریف طرحها و همچنین توجه به اولویت‌بندی طرحهای جدید و در دست اجرا می‌باشد. که مثالهایی از آن در تدوین توابع برنامه سوم و چهارم یکی از راهکارهای توصیه شده بند ده ماده 61 قانون برنامه سوم است که بر اولویت‌بندی طرحها و پروژه‌های عمرانی در دست اجرا اشاره دارد، هرچند که تعمیم این مورد به مرحله تعریف طرحهای جدید نیز (به مانند آنچه در این مقاله عنوان شد) می‌تواند مطرح گردد.
بند د ماده 61 قانون برنامه سوم و 31 برنامه چهارم: «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی موظف است با همکاری دستگاههای اجرایی طرحها و پروژه‌های عمرانی در دست اجرا را برای تخصیص اعتبار و تعین زمان خاتمه با توجه به میزان پیشرفت کار به منظور صرفه‌جویی و تسریع در اجراء حداکثر تا پایان سال 1379 اولویت‌بندی می‌کند.»
دلایل وجود چنین مشکلاتی را میتوان در موارد زیر جستجو کرد :
1- به دلیل تعدد طرحهای عمرانی در دست اجرا و عدم تناسب حجم عملیات طرح های عمرانی با اعتبارات قابل تأمین و عدم تخصیص بودجه با شرایط اجرایی طرحها، طرحها با رکود و منابع تخصیص یافته با ناکارآمدی روبروست.
2- صرف اعتبارات در راستای امور جاری مانع از سرمایه‌گذاری آنها در در طرحهای عمرانی گردیده است.
3- اتلاف چند ماه از سال در لابلای بوروکراسی تدوین آیین نامه‌های اجرایی تخصیص اعتبار به کند شدن روند اجرای طرحها دامن زده است.
4- به دلیل عدم انجام مطالعات توجیهی کافی و استفاده از تکنیک‌های جدید مدیریتی (همچون مهندسی‌ارزش)بخش قابل توجهی از طرحها دارای توجیه اقتصادی نبوده و صرف منابع ملی در آنها توجیه ناپذیر می‌نماید.
5- عدم وجود ساز و کار دقیق برای ساماندهی و اولویت‌بندی طرحهای عمرانی و بلاتکلیفی پروژه‌های نیمه تمام مهمترین عامل در نابسامانی‌های موجود در پیشرفت پروژه‌های نیمه تمام می‌باشد.
6- نظام بهره‌برداری ازطرح‌ها به دلایل متعدد از جمله فقدان یک سیستم فراگیر سنجش ارزش دارای نقص بوده و تبعات گوناگونی را به دنبال داشته است.
نگاهی به اولویت‌بندی طرحها
پیچیدگی مسائل و مشکلات طرحهای عمرانی به همراه تعدد طرحها، تلاش برای بسترسازی تدوین ساز و کارهای نو تعریف و تخصیص بودجه طرحها در یک نظام منسجم و جامع و بر مبنای اولویت طرحها را ضروری می‌سازد. نگاههای متفاوتی به مسأله اولویت‌بندی طرحها وجود دارد، تأکید ما بر مطرح کردن موارد مشترک این نگاه‌هاست.
اولویت‌بندی طرحها را میتوان در مراحل زیر تقسیم‌بندی کرد:
الف) شناسایی طرحها و محدودیت‌های موجود
ب) شناسایی معیارهای ارزیابی طرحها
ج) ارزیابی اولویت طرحها
د) طبقه‌بندی طرحها و بسط موارد ارزیابی شده
ث) ارائه راهکارهای اجرایی
الف) شناسایی طرحها و محدودیت‌های موجود: بدین ترتیب با شناخت و دسته‌بندی طرحها، در مرحله اول طرح‌هایی که قرار است مورد اولویت‌بندی قرار می‌گیرند مشخص می‌گردد. در این مرحله ممکن است بعضی طرحها به دلایل مختلف از لیست اولویت‌بندی حذف کردند. در اولویت‌بندی طرحها دو رویکرد درون‌بخشی و فرابخشی مطرح می‌باشد.
در رویکرد درون‌بخشی طرحهای یک بخش یا زیربخش به طور خاصی مورد بررسی قرار می‌گیرند. (برای مثال پروژه‌های حمل و نقل ریلی) چنین دیدگاهی ممکن است برای اولویت‌بندی طرحها در درون وزارت‌خانه‌ها، نهادهای عمومی مثل شهرداریها و … به کار گرفته شود.
رویکرد فرابخشی، نگاهی است که با توجه به اولویت‌های کشور و همچنین محدودیت منابع مالی دولت درصد طرحهای ملی در همه زیربخش‌ها می‌تواند مطرح گردد. چنین رویکردی به جایگاه سازمان مدیریت در آنجا قابل استفاده می‌باشد.
ب) شناسایی معیارهای ارزیابی طرحها: در این مقاله قصد تشریح تفصیلی چگونگی اولویت‌بندی با هر کدام از این دو رویکردهای ذکرشده دراندازیم و به همین دلیل به معرفی معیارهای متداول و مشترک در اولویت‌بندی طرحهای می‌پردازیم. به طور کلی اولویت‌بندی برنامه‌ریزی شده بایستی معیارهای زیر را در بر گیرد:
– توجه گردد که مراحل الف و ب هیچ تقدم و تأخری نسبت به هم ندارند و می‌توانند همزمان و یا یکی پیش از دیگری انجام گردد.
ج) ارزیابی اولویت طرحها
در این مرحله با توجه به معیارهای مشخص شده در مرحله اول و همچنین معیارهای مشخص شده در مرحله دوم و با وزن‌دهی به معیارها ارزیابی با ابزارهای مربوط انجام می‌گیرد.
د) طبقه‌بندی طرحها و بسط موارد ارزیابی شده:
در این مرحله میتوان با بررسی و ارزیابی چگونگی موضوع رویکردهای مختلفی در قبال طرحها اتخاذ کرد. یک روش مرسوم طبقه‌بندی طرحها به سه دسته طرحهای با اولویت بالا، متوسط و پایین می‌باشد. در هر حال ساز و کار برخورد با این مسأله را میتوان به گونه‌های مختلفی تعریف کرد.
ث) ارائه راهکارهای اجرایی
در این مرحله سیاست‌های مالی و اجرایی در مورد طرحهای طبقه‌بندی شده در مرحله 4 اتخاذ می‌گردد. مثلاً میتوان با تخصیص بالاترین اعتبار ممکن، اعمال مدیریت زمان، نظارت مستمر و فعال کردن نظام تخصیص سالانه اجرای طرح با اولویت بالا تسریع کرد.
جمع بندی:
در سالهای گذشته طرحهای نیمه تمام ضربات قابل توجهی را به اقتصاد ملی وارد کرده است. طولانی شدن مدت طرحها و در نتیجه افزایش هزینه های بالاسری، معطل ماندن ظرفیتهای مهندسی کشور و پایین آمدن بهره وری ملی از جمله این تبعات است.
در نمونه ای که نویسنده این مقاله توسعه داده با فرض هزینه بالاسری 40 درصدی و مدت اجرای 4 ساله، در صورتیکه 80 درصد بودجه عمرانی تخصیص یابد پس از مدت 24 سال تعداد طرحهای نیمه تمام 45 برابر شده و تمامی هزینه ها صرف بالاسری طرحها میشود و عملا هیچ طرحی پیشرفتی نخواهد داشت.
این در حالیست که متوسط تخصیص اعتبارات در کشور 60 درصد بوده و در مواردی به زیر 20 درصد هم رسیده است. در چنین شرایطی دو راهکار اساسی میتوان متصور شد:
1) افزایش اعتبارات از طریق جذب منابع مردمی، خصوصی و سرمایه گذاریهای خارجی به انواع روشهای شناخته شده (مثل BOT, Buy Back, JointVenture, Finance )
2) اولویت بندی طرحها: فارغ از روش اولویت بندی (که نویسنده در سالهای گذشته نمونه ای از آن را توسعه داده) با این اقدام علاوه بر کوتاه شدن مدت اجرا، بهره وری ملی افزایش یافته، مردم نتایج ملموس اتمام طرحها را لمس میکنند و از ظرفیت مهندسان مشاور، پیمانکاران داخلی و حتی نیروهای کارشناسی کارفرمایان حداکثر استفاده می گردد. به عنوان نمونه اگر متوسط زمان اجرای یک طرح 10 سال باشد، یک تیم مهندسی در دوره مفید کاری خود 3 کار را برای کشور انجام می دهد در حالیکه با تقلیل مدت اجرای طرحها به 3 سال این تیم 10 طرح بزرگ ملی را برای ایران عزیزمان به انجام رسانده است.
امید است با توجه به نکات طرح شده این نوشته، شاهد اصلاح وضع موجود باشیم.
مهدی روانشادنیا
استادیار مهندسی و مدیریت ساخت