امین‌حسین رحیمی پیش از دادستانی دیوان محاسبات، به عنوان معاون پارلمانی قوه قضاییه در امور مجلس نهم منصوب شده بود. او در کارنامه کاری خود سمت هایی چون: قاضی، معاون رییس کل دادگاه انقلاب تهران و دادگاه های عمومی و عضو هیأت تطبیق مصوبات دولت با قوانین در مجلس نهم را نیز دارد.

گفتگوی حاضر در خصوص وضعیت بودجه امسال است که دیوان محاسبات یکی از نهاد های بررسی کننده آن بود:

پیش از هر صحبتی باید از دکتر رحمانی بابت تلاش‌هایی که در دیوان محاسبات داشته و کارهایی که انجام داده تشکر کنیم. در دیوان محاسبات رویه‌ای از زمان دکتر رحمانی شروع شده و همچنان ادامه دارد. وقتی دولت لایحه بودجه را به مجلس تقدیم می‌کند کارگروه‌هایی در دیوان محاسبات و در حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس تشکیل می‌شود. واحدهای فنی و کار‌شناسان بسیاری در دیوان داریم که کارشان همین است و تخصص بودجه‌ریزی دارند لذا نظرات کار‌شناسان در خصوص بودجه جمع‌آوری و بررسی می‌شود. علاوه بر آن از اساتید، کار‌شناسان و صاحب نظران کار‌شناسان بیرون از دیوان دعوت می‌شود و نظرات آن‌ها را هم می‌گیرند و قبل از اینکه کمیسیون تلفیق بخواهد رسما بررسی لایحه را شروع کند نظرات را در اختیار کمیسیون تلفیق و نماینده‌ها قرار می‌دهند. مجلس نیز از این نظرات استفاده بسیاری می‌کند.


ما هم در ادامه روند گذشته بعد از تقدیم بودجه به مجلس کار کار‌شناسی را در دیوان شروع کرده و از اساتید و کار‌شناسان هم دعوت کردیم و جلساتی هم تشکیل شده است و نهایتا گزارش‌ها تا یکشنبه نهایی خواهد شد و در اختیار اعضای کمیسیون تلفیق قرار می‌گیرد. من از ابتکاری که در زمان آقای دکتر رحمانی فضلی در خصوص بررسی لایحه بودجه در دیوان محاسبات شروع شده و ما نیز ادامه دهنده‌‌ همان راه هستیم و همچنین از زحمات وی تقدیر و تشکر می‌کنم. دکتر رحمانی بناهای بسیار خوبی در دیوان گذاشته‌اند که بررسی و کار‌شناسی بودجه یکی از آن‌ها است. یکی دیگر از این اقدامات سیاست‌های پیشگیرانه است که ما هر دو کار را ادامه می‌دهیم تا بتوانیم از وقوع تخلفات جلوگیری کنیم.

انتظار از لایحه بودجه این است که تصویری از دخل و خرج کشور برای یک سال آینده ارائه کند. دیگر اینکه راهکاری برای پیاده سازی سیاست‌های مالی مانند نرخ تورم، نرخ بیکاری، نرخ رشد اقتصادی و... ارائه دهد. برای اینکه بتوانیم سیاست‌های مالی و لایحه بودجه موفق داشته باشیم، لایحه بودجه باید با اسناد بالادستی ارتباط برقرار کند. مهم‌ترین سند بالادستی ما سند چشم‌انداز ایران ۱۴۰۴ و بعد از آن برنامه پنجم توسعه است. متأسفانه ارتباط لوایحی که در سالیان اخیر از سوی دولت نهم و دهم و الان از سوی دولت یازدهم ارائه شده با اسناد بالادستی بسیار کم است.

‌برای نمونه، قرار بود تا پایان برنامه پنجم توسعه، یک میلیون بشکه به تولید روزانه نفت کشور اضافه شود. در زمان تصویب برنامه پنجم توسعه تولید روزانه نفت کشور بیش از ۴ میلیون بشکه بود و الان در سال سوم برنامه پنجم هستیم و لایحه بودجه ۹۳ برای سال چهارم برنامه بسته خواهد شد. با این حال در لایحه بودجه ۹۳ میزان تولید روزانه نفت را ۲ میلیون و ۷۵۰ هزار بشکه دیده‌اند.


مثال دیگر اینکه بیش از ۶۰ درصد دستور‌العمل‌ها و آیین‌نامه‌های برنامه چهارم توسعه اصلا تهیه نشد. قانون برنامه توسعه بسیاری از مواد برنامه را به آیین‌نامه و دستورالعمل موکول کرده است و برای اینکه بودجه با قانون برنامه مرتبط باشد ابتدا باید دستورالعمل‌های برنامه تهیه می‌شد. در ارزیابی‌ای که از سال اول برنامه پنجم هم داشته‌ایم، حدود ۶۰ درصد آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی که باید تصویب می‌شد، تصویب نشده است.

موضوع دیگری که دولت‌ها آن را اجرایی نکرده‌اند، بحث بودجه‌ریزی عملیاتی است. بودجه‌ریزی عملیاتی از سال ۸۳ تکلیف شده است. علاوه بر بودجه در قانون برنامه پنجم و قانون خدمات کشوری نیز تکلیف شده و در سیاست‌های ابلاغی رهبری نیز به صراحت تأکید شده است. متأسفانه دولت نهم و دهم این کار را انجام نداد. در دولت یازدهم هم به رئیس‌جمهور نامه نوشتیم و این تکالیف را یادآور شدیم، اما اینچنین پاسخ داده‌اند که در مورد چندین دستگاه از جمله تعدادی از مدارس هیأت امنایی، برخی دانشگاه‌ها، سازمان بهزیستی و برخی زیر مجموعه‌های دولت، بودجه‌ریزی عملیاتی انجام داده‌اند. این کار بودجه‌ریزی عملیاتی نیست.

بودجه‌ریزی عملیاتی برای کشور بسیار مهم و موثر است اما نیاز به یکسری مقدمات، زیرساخت‌ها و پیش زمینه‌ها دارد. دولت باید امسال مقدمات و پیش زمینه‌ها را فراهم می‌کرد تا بتواند بودجه‌ریزی عملیاتی را محقق کند. طبق قانون برنامه پنجم در سال سوم برنامه کلیه دستگاه‌های اجرایی باید بودجه‌ریزیشان عملیاتی می‌شد. اگر بودجه‌ریزی عملیاتی اجرایی شود هزینه‌های کشور حداقل یک سوم کمتر خواهد شد و شاید هم بیشتر. علت این است که بودجه‌ریزی عملیاتی را بر اساس صرفه و صلاح اقتصادی و قیمت تمام شده کالا و خدمات تنظیم می‌کنند. در حال حاضر بودجه بر اساس سال قبل تنظیم می‌شود‌؛ برای نمونه، هر سازمانی می‌گوید بودجه سال قبلش ۱۰ واحد بوده و الان می‌خواهند ۱۸ درصد حقوق‌ها را اضافه کنند و تورم هم مشخص است. پس دولت باید به بودجه ۱۰ واحدی سال گذشته را بر اساس تورم و افزایش حقوق‌ها اضافه کند. ظاهر حرفشان هم منطقی است برای اینکه اگر بخواهیم وضعیت را مشابه پارسال حفظ کنیم باید این بودجه را بگیرند و همه چانه می‌زنند که بیشتر هم بگیرند.

با این استدلال ببینید حجم بودجه کشور در سال‌های اخیر چقدر افزایش یافته است. در سال ۸۲ بودجه کل کشور ۹۶ هزار میلیارد تومان بوده و برای سال ۹۳ بودجه کل کشور ۷۸۳ هزار میلیارد تومان شده است. یعنی طی ۱۰ سال گذشته بودجه کشور نزدیک به ۸ برابر شده است در صورتی که اگر محاسبات و بودجه‌ریزی بر اساس قیمت تمام شده بود، اینگونه نمی‌شد. لذا بودجه‌ریزی عملیاتی خیلی مهم است. البته در کشورهای صنعتی هم این کار با سختی انجام می‌شود. هیچ مسئول سازمانی دوست ندارد بودجه‌ریزی عملیاتی اجرایی شود برای اینکه دیگر بودجه‌های این چنینی نمی‌گیرد. اگر می‌خواستند بودجه‌ریزی عملیاتی را ‌برای نمونه، در آموزش و پرورش اجرایی کنند راهش این بود که ابتدا شاخص‌ها را در مشخص کنند و ببینند قیمت تمام شده در آموزش و پرورش چقدر است.

آموزش و پرورش تولیدش علم و دانش است. می‌گوییم آموزش هر دانش آموز چقدر هزینه می‌برد و ‌برای نمونه، آموزش و پرورش می‌گوید ۱۰ میلیون تومان. قرار نیست که حرف آموزش و پرورش را بپذیریم. باید شاخص داشته باشیم و ببینیم اگر بخواهیم درست آموزش دهیم، واقعا چقدر هزینه می‌برد‌؛ برای نمونه، ببینیم مدارس غیر انتفاعی که پولشان را از مردم می‌گیرند و آموزششان هم از دولتی‌ها خیلی بهتر است، چقدر هزینه می‌کنند. هزینه مدارس غیرانتفاعی می‌تواند یک مبنا و شاخص باشد. اشتباه دولت این است که‌‌ همان پولی که به آموزش و پرورش می‌داده، نامش را گذاشته بودجه‌ریزی عملیاتی! در بودجه‌ریزی عملیاتی بسیاری از قوانین و مقررات حاکم نیست.

بر اساس شاخص‌ها پول را می‌دهند و می‌گویند کاری به این نداریم که چگونه می‌خواهید کار را انجام می‌دهید اما پایان سال نگاه می‌کنیم که دانش آموزان را درست آموزش داده‌اید یا نه. حسابرسی ما می‌شود حسابرسی عملکرد. بسیاری از قوانین و مقرراتی که مسئولان می‌گویند دیوان محاسبات به ما گیر می‌دهد اینجا دیگر حاکم نیست. ما فقط کار می‌خواهیم. اگر این کار انجام شود بسیاری از نیروهایی که در ادارات هستند اضافه‌اند. البته باید در طرف دیگر تدبیر باشد. اگر بودجه را صرف حقوق کارمندان اضافه نکنیم باید تولید و اشتغال داشته باشیم.

سند بالادستی دیگری که داریم اصل ۴۴ قانون اساسی است. در سال ۹۳ طبق این قانون باید کل واگذاری‌ها تمام می‌شد. همین الان ببینید چقدر از لایحه بودجه۹۳، بودجه شرکت‌های دولتی است و اگر این‌ها واگذار شده بودند این قدر بودجه تنظیم نمی‌شد. با اینکه دولت بسیاری از شرکت‌ها را در بودجه آورده اما تعداد زیاد دیگری باقی مانده است.

گزارشی که می‌خواهیم به مجلس ارائه دهیم مفید خواهد بود و کمک می‌کند تا بودجه بهتری تصویب شود. ما در ۱۷ بند نظراتمان را ارائه داده‌ایم. ابتدا کلیات بودجه را بحث کرده‌ایم و در ادامه مفروضات دولت جهت تدوین بودجه را بیرون آورده‌ایم. گزارشی نیز در مورد چشم‌انداز ایران و جهان تهیه کرده‌ایم تا نمایندگان در جریان باشند با این وضعیت به کجا خواهیم رسید!

لایحه بودجه را از لحاظ درآمد‌ها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، واگذاری دارایی‌های مالی، تراز عملیاتی لایحه بودجه ۹۳، مصارف بودجه عمومی، ‌بودجه‌های استانی، ردیف‌های متفرقه، بودجه شرکت‌های دولتی، صندوق توسعه ملی، هدفمندی یارانه‌ها، ‌تبصره‌های لایحه بودجه و گزارش تفریق بندهای متناظر در قانون بودجه ۹۱ (که اولین بار است انجام شده) بررسی کرده‌ایم و در آخر نظرات و پیشنهادات دیوان محاسبات را ارائه داده‌ایم.

مفروضات اساسی تدوین لایحه بودجه

لایحه بودجه ۹۳ دارای ۲۰ تبصره، ۱۳۰ بند و ۳۱ جز است. مفروضات دولت در تدوین بودجه به شرح زیر است:

رشد درآمدهای مالیاتی نسبت به سال گذشته: ۱۸ درصد

قیمت هر بشکه نفت و میعانات گازی: ۱۰۰ دلار

نرخ دلار: ۲۶۵۰ تومان

پیش بینی رشد تولید ناخالص داخلی: ۳ درصد

پیش بینی تورم برای پایان سال ۹۳: ‌۲۵ درصد

تولید نفت: ۲ میلیون و ۷۵۰ هزار بشکه در روز

نفت خام خوراک پالایشگاه‌ها: ۱۷۵۷۴۴۹ بشکه

صادرات نفت خام: ۱ میلیون بشکه در روز

صادرات میعانات گازی: ۲۹۷ هزار بشکه در روز

فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها: ۱۲۰ هزار بشکه در روز (که تا پیش از این جزو درآمدهای ارزی کشور محسوب نمی‌شد و با این کار شفافیت بودجه بیشتر شده است)

فروش گاز به شرکت گاز ملی ایران: ۴۹۰ میلیون متر مکعب در روز

سهم شرکت ملی نفت ایران از فروش نفت خام و میعانات گازی: ۱۴.‌۵ درصد

سهم صندوق توسعه ملی: ۲۹ درصد (با لحاظ ۲ درصد جهت تسویه عیدانه پرداخت سال ۹۱: مجموعا ۳۱ درصد)

سهم منابع عمومی از صادرات نفت: بیش از ۲۸.‌۶ میلیارد دلار (حدود ۷۵ هزار میلیارد تومان) (که سهم دولت می‌شود و با این احتساب نسبت به سال گذشته افزایش یافته و وابستگی بودجه به نفت افزایش یافته است. دولت ادعا می‌کند که وابستگی به نفت را کم کرده است در صورتی که اینگونه نیست. وابستگی بودجه به نفت نسبت به سال ۹۲ افزایش یافته و به ۴۰ درصد رسیده است. سال گذشته ۳۹ درصد بوده است‌).

کل منابع ارزی از محل فروش نفت و میعانات گازی: ۵۱.‌۵ میلیارد دلار (حدود ۱۴.‌۶ میلیارد دلار سهم صندوق توسعه ملی، حدود ۷.‌۴ میلیارد دلار سهم شرکت ملی نفت، ۷۳۰ میلیون دلار سهم ۲ درصد مناطق محروم و ۲۸.‌۶ میلیارد دلار سهم منابع عمومی دولت).

افزایش حقوق کارمندان: ۱۸.‌۵ درصد

اتمام حدود ۲۴۰ طرح عمرانی (۲۸۰۰ طرح نیمه تمام داریم و دولت طرح‌های بالای ۸۰ درصد پیشرفت را در سال ۹۳ به اتمام خواهد رساند‌).

نرخ علی‌الحساب سود سهام شرکت‌های دولتی: ۵۰ درصد

بودجه شرکت‌های دولتی نسبت به سال ۹۲، ۹.‌۲ درصد رشد پیدا کرده و این در حالی است که این همه واگذاری داشته‌ایم اما هر ساله بودجه شرکت‌های دولتی رشد یافته است.

دولت در نظر دارد در سال ۹۳، یک میلیارد دلار خودرو و ۵۴ میلیارد دلار سایر کالا‌ها را وارد کند (۵۵ میلیارد دلار واردات). نرخ تعرفه واردات برای خودرو ۴۵ درصد و برای سایر کالا‌ها ۶.‌۵ درصد

افزایش سقف معافیت حقوق کارکنان به ۱۲ میلیون تومان در سال

مالیات بر ارزش افزوده مطابق قانون برنامه پنجم سالانه باید یک درصد افزایش پیدا کند که برای سال ۹۳ به ۷ درصد افزایش یافته (۴.‌۳ درصد سهم دولت و مابقی سهم شهرداری‌ها)

درخواست مجوز انتشار ۲۵ هزار میلیارد تومان و ۱۲.‌۵ میلیارد یورو اوراق مشارکت (۳ هزار میلیارد تومان برای طرح‌های وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و ۲۲ هزار میلیارد تومان برای سایر است که از این ۲۲ هزار میلیاردتومان، ۷ هزار میلیارد تومان سهم شهرداری‌ها است و اگر شهرداری‌ها بخواهند برای توسعه قطار شهری استفاده کنند دولت مکلف است تا ۵۰ درصد آن را تضمین کند) (اوراق مشارکت انتقال پول از بخش خصوصی به بخش دولتی است. ظاهر کار که نقدینگی را جمع می‌کند چیز خوبی به نظر می‌رسد اما دو ایراد دارد. یکی اینکه قدرت رقابت بخش خصوصی با دولت را کم می‌کند.

ایراد دیگر این است که باید طرح‌های عمرانی را تمام کنند تا طرح به سود آوری برسد اما این طرح‌ها هنوز نیمه تمام مانده و الان سررسید آن رسیده و دولت تضمین داده و باید سود آن را بدهد. لذا اوراق مشارکت تاکنون درکشور ما جواب نداده، ضمن اینکه داوطلب چندانی برای خرید این اوراق وجود ندارد و این باعث عدم تحقق آن می‌شود.)

منابع و مصارف کل کشور در لایحه بالغ بر ۷۸۳ هزرا میلیارد تومان است که نسبت به بودجه سال ۹۲، ۷.‌۶ درصد رشد دارد.

بودجه در سه بخش عمده خلاصه شده است. منابع عمومی بالغ بر ۱۹۴ هزار میلیارد، منابع اختصاصی در حدود ۲۳ هزار میلیارد و بودجه شرکتهای دولتی ۵۸۷ هزار میلیارد است. البته ارقام دو بار منظور شده را باید کسر کرد. بررسی عملکرد این اجزا در بودجه سالیان اخیر و اینکه آیا به این منابع دست خواهیم یافت یا خیر جای بحث دارد. منابع عمومی از سه بخش درآمد‌ها (مالیات‌ها و سود سهام شرکت‌ها)، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت) و واگذاری دارایی‌های مالی (واگذاری شرکت‌ها) تأمین می‌شود. جمع منابع عمومی در بودجه سال ۹۲، ۲۱۰ هزار میلیارد تومان بود که با اصلاحیه اخیر دولت به ۱۷۱ هزار میلیارد تومان کاهش یافت. عملکرد ۸ ماهه دولت ۷۸ هزار میلیارد بوده و دولت پیش بینی کرده نهایتا به ۱۳۵ هزار میلیارد تومان برسد. یعنی نمی‌تواند ۱۷۱ هزار میلیارد را وصول کند. حالا لایحه ۱۹۴ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است. یعنی اگر فرض کنیم همین فرایند ثابت باشد برای سال بعد نخواهیم توانست این درامد را محقق کنیم.

ببینیم بودجه کجا‌ها دارای مشکل است. ۹۰ هزار میلیارد تومان از ۲۱۰ هزار میلیارد تومان در حوزه درامد‌ها بوده و دولت گفته است تا پایان سال تنها می‌تواند ۷۲ هزار میلیارد تومان وصول کند. لایحه ۹۲ هزار میلیارد دیده شده و لایحه بیشتر از پیش بینی سال ۹۲ است. نفت ۷۰ هزار میلیارد تومان پیش بینی سال ۹۲ بوده و دولت اعلام کرده تا پایان سال ۴۹ هزار میلیارد تومان می‌تواند وصول کند. اما برای سال ۹۳ در لایحه ۸۰ هزار میلیارد پیش بینی شده است. این‌ها نشان می‌دهد که ارقام لایحه خوشبینانه است و بیشتر از واقعیت پیش بینی شده است. همین طور در مورد مصارف.

* کسری بودجه ۵۰ هزار میلیارد تومانی از کجا ناشی می‌شود؟

ــ اگر بخواهیم این سؤال را پاسخ دهیم باید تراز عملیاتی بودجه را توضیح دهیم. بودجه‌ریزی مناسب می‌گوید هزینه‌ها از محل درامد‌ها باید تأمین شود‌؛ برای نمونه، در بودجه سال ۹۲، حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان درامد پیش بینی کرده بودیم و در مقابل اجازه داشتیم همین مقدار هزینه کنیم. یعنی تراز عملیاتی مثبت و یا حداقل صفر باشد. هزینه‌ها در بودجه مصوب سال ۹۲، ۱۲۸ هزار میلیارد تومان بوده یعنی در حدود ۳۸ هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی داشته‌ایم که از نفت تأمین شده است. در لایحه ۹۳، ۹۲. ۷ هزار میلیارد تومان درامد پیش بینی شده و هزینه‌ها ۱۴۳ هزار میلیارد تومان. یعنی با اختلاف ۵۰ هزار میلیارد تومان تراز عملیاتی کشور منفی است. باز هم مجبوریم دست بیندازیم به نفت و... تا بتوانیم هزینه‌های کشور را تأمین کنیم.

البته در سنوات گذشته همیشه تراز منفی داشته‌ایم اما این تراز منفی رشد داشته است: تراز عملیاتی سال ۹۰ منفی ۲۸ هزار میلیارد تومان، سال ۹۱ منفی ۳۵ هزار میلیارد تومان، سال ۹۲ منفی ۳۷ هزار میلیارد تومان و لایحه ۹۳، منفی ۵۰ هزار میلیارد تومان. در بحث تراز عملیاتی برای بودجه عمومی اصل بر این است که هزینه‌های کشور باید از درامد‌ها تأمین شود. مهم‌ترین درامد کشور مالیات، سود سهام شرکت‌های دولتی و فروش کالا و خدمات است. هزینه‌های جاری و حقوق و دستمزد‌ها باید از این محل تأمین شود. اینکه می‌گوییم تراز ایراد دارد همین جاست. نفت سرمایه‌ای است برای نسل‌های آینده البته الان هم می‌توانیم از آن استفاده کنیم نه اینکه آن را صرف حقوق کارمندان و هزینه‌های جاری کنیم. درآمدهای نفتی را باید سرمایه گذاری کنیم و از آن درآمد به دست آوریم. پارس جنوبی منبع مشترک نفت و گازی است بین ایران و قطر. در مورد نفت آنکه هیچ کاری نکرده‌ایم. ولی قطر هم نفت استخراج می‌کند و هم گاز. همین گازی هم که تولید می‌کنیم در مقایسه با قطر چیزی نیست. درآمدهای نفتی را ؛ برای نمونه، باید در پارس جنوبی سرمایه گذاری کنیم. می‌گویند در پارس جنوبی هر چه سرمایه‌گذاری کنید ۱۸ ماهه کل آن برمی‌گردد. ببینید چقدر می‌شود برای کشور درامد به دست آورد که با آن کار و تولید داشته باشیم اما الان می‌بینید افراد بسیاری کارمند الکی هستند و حقوق می‌گیرند آن هم حقوقی که اصلا کفاف زندگیشان را نمی‌کند. باید هزینه‌هایمان را از منابع عمومی به دست بیاوریم و درآمدهای نفتی را سرمایه گذاری کنیم. اما چون درامد‌هایمان کفاف هزینه‌های جاری را نمی‌کند، همیشه از درآمدهای نفتی مصرف می‌کنیم.