اصول و مدیریت ساخت
«ارزيابي امكان تدوين سيستم اولويت‌بندي طرحهاي عمراني با استفاده از مهندسي ارزش»
«ارزيابي امكان تدوين سيستم اولويت‌بندي طرحهاي عمراني با استفاده از مهندسي ارزش»
چكيده
1- مقدمه:
از آنجا كه قدرت اقتصادي هر كشور بازتابي از توانايي و موجودي زيرساختاري آن كشور مي‌باشد، تعريف طرحهاي عمراني كارآمد و تسريع در اجراي طرحهاي اولويت‌دار در حال اجرا براي توسعه روزافزون كشور امري ضروري و اجتناب‌ناپذير به نظر مي‌رسد.
اندك تأملي در آمار و ارقام گزارش‌ها و جداول كلان اقتصادي كشور از وجود دهها هزار پروژه نيمه‌تمام ملي و استاني، انبوه طرحهاي فاقد توجيه فني- اقتصادي كافي و مشكلات عديده در بهره‌برداري از طرح‌ها حكايت مي‌كند. اين در حالي است كه در طول سالهاي 1379 تا 1383 به طور متوسط حدود 27 درصد بودجه عمومي كشور به طرحهاي تملك دارايي سرمايه‌اي (طرحهاي عمراني) تعلق گرفته است.
بررسي آسيب شناسنامه وضعيت طرح‌ها، عدم كفايت بودجه‌هاي تخصيص يافته را به عنوان يكي از مهمترين عوامل طولاني‌شدن زمان اجرا و به تبع آن بسياري ديگر از مسائل مبتلا به طرح‌ها، مطرح مي‌سازد. اولويت‌بندي طرحهاي نيمه‌تمام و همچنين در نظرگرفتن نظام منسجم ارزيابي اولويت‌بندي طرح‌ها در مرحله تعريف طرحهاي جديد راهكاري است كه جهت صرف بهينه منابع موجود، اثربخش مي‌باشد. در چنين شرايطي نگرش نوآورانه و جهت پيگيري كاركردمدارانه مهندسي ارزش در كنار استفاده نظام‌مند و جهت‌دار از كار گروهي كارشناسان چندرشته‌اي، امكان موفقيت به كارگيري اين تكنيك در اولويت‌بندي طرح‌ها را تقويت مي‌نمايد.
2- ضرورت اولويت‌بندي طرحهاي عمراني
بند 10 ماده يك قانون برنامه و بودجه طرح عمراني را چنين تعريف مي‌كند: «مجموعه عمليات و خدمات مشخصي است كه براساس مطالعات توجيهي فني و اقتصادي يا اجتماعي كه توسط دستگاه اجرايي انجام مي‌شود، طي مدت معين و با اعتبار معين براي تحقق بخشيدن به هدف‌هاي برنامه پنج ساله به صورت سرمايه‌گذاري ثابت شامل هزينه‌هاي غير ثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و يا مطالات اجرا مي‌گردد و تمام يا قسمتي از هزينه‌هاي اجراي آن از محل اعتبارات عمراني تأمين مي‌شود و به سه نوع انتفاعي و غير انتفاعي و مطالعاتي تقسيم مي‌گردد.»
با توجه به تعريف ارائه شده داشتن «مدت و اعتبار معين» را به عنوان ويژگي ثابت طراح عمراني روشن مي‌سازد. اين ويژگي همان موردي است كه در بودجه‌هاي سنواتي شاهد وجود ابهامات و اعمال تغييرات در آن مي‌باشيم. از جمله اين ابهامات مي‌توان به 14 طرح عمراني جديد در سال 1383 اشاره كرد كه تنها اعتبارات مربوط به سال شروع طرح (مبلغ 3451 ميليارد ريال) برآورد گرديده‌اند و معلوم نيست كه چه ميزان اعتبار براي خاتمه اين طرح‌ها مورد نياز است يا چه زماني به پايان خواهند رسيد. گزارش نظارتي پروژه‌هاي عمراني ملي نيمه اول سال 1382 ميانگين وزني مدت اجراي پروژه‌هاي ملي در دست اجرا را 5/9 سال و متوسط مدت اجراي پروژه‌هاي خاتمه يافته نيمه اول سال 1382 را، 7/11 سال اعلام مي‌دارد. چنين مدتي براي دوره اجراي طرح‌ها با وجود تعلق‌گرفتن 27 درصد بودجه عمومي كشور به طرحهاي تملك دارايي سرمايه‌اي در يك دوره پنج ساله (تزريق مالي 334 هزار ميليارد ريال از طريق طرحهاي عمراني به اقتصاد كشور) سؤال‌برانگيز مي‌باشد.
در بررسي جامع وضعيت طرح‌ها مي‌توان به اين نكته دست يافت كه دليل اصلي مشكلات موجود تعدد طرحهاي در دست اجرا و عدم تناسب حجم عمليات طرحهاي عمراني با اعتبارات قابل تأمين و عدم تخصيص بودجه با شرايط اجرايي طرح‌ها مي‌باشد كه حاصل آن ركودها و ناكارآمدي منابع تخصيص يافته بوده است.
در چنين شرايطي تعريف ساز و كارهاي دقيق و نوآورانه براي سنجش ارزش ساماندهي و اولويت‌بندي طرحهاي عمراني مي‌تواند به عنوان راهكارهايي براي تخصيص كارآمد و بهينه منابع ملي تلقي گردد و موارد گفته شده حاكي از ضرورت توجه به بازنگري در نظام تعريف طرح‌ها و همچنين توجه به اولويت‌بندي طرحهاي جديد و در دست اجرا مي‌باشد. كه مثالهايي از آن در تدوين توابع برنامه سوم و چهارم يكي از راهكارهاي توصيه شده بند ده ماده 61 قانون برنامه سوم است كه بر اولويت‌بندي طرح‌ها و پروژه‌هاي عمراني در دست اجرا اشاره دارد، هرچند كه تعميم اين مورد به مرحله تعريف طرحهاي جديد نيز (به مانند آنچه در اين مقاله عنوان شد) مي‌تواند مطرح گردد.
بند ده ماده 61 قانون برنامه سوم: «سازمان مديريت و برنامه‌ريزي موظف است با همكاري دستگاه‌هاي اجرايي طرح‌ها و پروژه‌هاي عمراني در دست اجرا را براي تخصيص اعتبار و تعين زمان خاتمه با توجه به ميزان پيشرفت كار به منظور صرفه‌جويي و تسريع در اجراء حداكثر تا پايان سال 1379 اولويت‌بندي مي‌كند.»
3- اولويت‌بندي طرح‌ها
پيچيدگي مسائل و مشكلات طرحهاي عمراني به همراه تعدد طرح‌ها، تلاش براي بسترسازي تدوين ساز و كارهاي نو تعريف و تخصيص بودجه طرح‌ها در يك نظام منسجم و جامع و بر مبناي اولويت طرح‌ها را ضروري مي‌سازد. نگاههاي متفاوتي به مسأله اولويت‌بندي طرح‌ها وجود دارد، تأكيد ما بر مطرح كردن موارد مشترك اين نگاه‌هاست.
اولويت‌بندي طرح‌ها را مي‌توان در مراحل زير تقسيم‌بندي كرد:
الف) شناسايي طرح‌ها و محدوديت‌هاي موجود
ب) شناسايي معيارهاي ارزيابي طرح‌ها
ج) ارزيابي اولويت طرح‌ها
د) طبقه‌بندي طرح‌ها و بسط موارد ارزيابي شده
ث) ارائه راهكارهاي اجرايي
الف) شناسايي طرح‌ها و محدوديت‌هاي موجود: بدين ترتيب با شناخت و دسته‌بندي طرح‌ها، در مرحله اول طرح‌هايي كه قرار است مورد اولويت‌بندي قرار مي‌گيرند مشخص مي‌گردد. در اين مرحله ممكن است بعضي طرح‌ها به دلايل مختلف از ليست اولويت‌بندي حذف كردند. در اولويت‌بندي طرح‌ها دو رويكرد درون‌بخشي و فرابخشي مطرح مي‌باشد.
در رويكرد درون‌بخشي طرحهاي يك بخش يا زيربخش به طور خاصي مورد بررسي قرار مي‌گيرند. (براي مثال پروژه‌هاي حمل و نقل ريلي) چنين ديدگاهي ممكن است براي اولويت‌بندي طرح‌ها در درون وزارت‌خانه‌ها، نهادهاي عمومي مثل شهرداريها و ... به كار گرفته شود.
رويكرد فرابخشي، نگاهي است كه با توجه به اولويت‌هاي كشور و همچنين محدوديت منابع مالي دولت درصد طرحهاي ملي در همه زيربخش‌ها مي‌تواند مطرح گردد. چنين رويكردي به جايگاه سازمان مديريت در آنجا قابل استفاده مي‌باشد.
ب) شناسايي معيارهاي ارزيابي طرح‌ها: در اين مقاله قصد تشريح تفصيلي چگونگي اولويت‌بندي با هر كدام از اين دو رويكردهاي ذكرشده دراندازيم و به همين دليل به معرفي معيارهاي متداول و مشترك در اولويت‌بندي طرحهاي مي‌پردازيم. به طور كلي اولويت‌بندي برنامه‌ريزي شده بايستي معيارهاي زير را در بر گيرد:
- ميزان تطابق طرح‌ها با اهداف برنامه‌هاي توسعه‌اي كشور (معمولاً برنامه پنج ساله توسعه)
- سياست‌ها و روشهاي توسعه و برنامه‌ريزي
- ميزان اولويت اهداف سياسي و يا نظامي طرح
- ميزان توجيه طرح (توجيه فني، اقتصادي، اجتماعي و زيست‌محيطي)
- ميزان اثرگذاري طرح بر وضعيت منطقه تحت فشار
- وضعيت زمان اجرا و اتمام پروژه (ميزان پيشرفت فيزيكي و زمان خاتمه)
- ميزان هزينه فايده طرح
- توجه گردد كه مراحل الف و ب هيچ تقدم و تأخري نسبت به هم ندارند و مي‌توانند همزمان و يا يكي پيش از ديگري انجام گردد.
ج) ارزيابي اولويت طرح‌ها
در اين مرحله با توجه به معيارهاي مشخص شده در مرحله اول و همچنين معيارهاي مشخص شده در مرحله دوم و با وزن‌دهي به معيارها ارزيابي با ابزارهاي مربوط انجام مي‌گيرد.
د) طبقه‌بندي طرح‌ها و بسط موارد ارزيابي شده:
در اين مرحله مي‌توان با بررسي و ارزيابي چگونگي موضوع رويكردهاي مختلفي در قبال طرح‌ها اتخاذ كرد. يك روش مرسوم طبقه‌بندي طرح‌ها به سه دسته طرحهاي با اولويت بالا، متوسط و پايين مي‌باشد. در هر حال ساز و كار برخورد با اين مسأله را مي‌توان به گونه‌هاي مختلفي تعريف كرد.
ث) ارائه راهكارهاي اجرايي
در اين مرحله سياست‌هاي مالي و اجرايي در مورد طرحهاي طبقه‌بندي شده در مرحله 4 اتخاذ مي‌گردد. مثلاً مي‌توان با تخصيص بالاترين اعتبار ممكن، اعمال مديريت زمان، نظارت مستمر و فعال كردن نظام تخصيص سالانه اجراي طرح با اولويت بالا تسريع كرد.
4- جايگاه مهندسي ارزش در سيستم اولويت‌بندي طرح‌ها
مهندسي ارزش، تحليل ارزش، مديريت ارزش، برنامه‌ريزي ارزش، كنترل ارزش، اطمينان ارزش و يا هر اسم ديگر به عنوان يك روش مديريتي بسيار قدرتمند مطرح است كه براي اصلاح و بهبود سيستم‌ها مورد استفاده قرار مي‌گيرد. نگرش نوآورانه و جهت‌گيري كاركردمدارانه، مهندسي ارزش را از روشهاي سنتي و متعارف متمايز گردانيده است. روش‌ها و تكنيك‌هيا مهندسي ارزش از آغاز تا امروز به طور مستمر توسعه يافته‌اند. اين روش‌ها را در طبقه‌بندي كلي مي‌توان به دو گروه اصلي تقسيم كرد.
1- روشهاي مديريتي: اين روش‌ها شامل سيستم تصميم‌گيري در گروه روشهاي ارزيابي كلي، تعامل انساني، مباني برنامه‌ريزي، ارتباط عوامل مختلف تهيه و اجراي طرح (نهاد برنامه‌ريزي و مديريت، كارفرما، مشاور، پيمانكار و بهره‌بردار) كار اين گروه و روشهاي ارزشيابي و آن مي‌باشد.
2- روشهاي مهندسي: مدل‌هاي بهينه‌سازي، روشهاي فني براي كاهش هزينه، نحوه گزينش تكنولوژي مناسب، فنون مهندسي، تحليل كاركرد تقاضا، مدل‌سازي و فنون رياضي، متره و برآورد پروژه‌ها و نظاير آن.
مهندسي ارزش با آشتي‌دادن خلاقيت و ايده‌پردازي با برخورد نظام‌مند و همچنين كار گروهي آشتي با كار گروهي با خلاقيت و برخورد نظام‌مند كارايي خود را در عمل نشان داده است.
تجربيات مهندسي ارزش نشان داده است كه بسياري از مسائل تصميم‌گيري‌هاي در راستاي بهبود ارزش را نمي‌توان با روشهاي كلاسيك حل كرد. مهندسي ارزش با بكارگيري يك رويكرد كاركردگرا و با بهره‌برداري از كار گروهي و با كمي‌كردن بعضي عوامل كه در رويكردهاي متعادل غير قابل محاسبه مي‌باشند. آشتي‌دادن خلاقيت و ايده‌پردازي با برخورد نظام‌مند كارايي خود را در موارد مختلف نشان داده است. بنا به آنچه گفته شد به نظر مي‌رسد كه بكارگيري روشهاي قديمي مهندسي ارزش امكان كاربرد موفق در برنامه‌ريزي طرح‌ها و به ويژه تدوين سيستم اولويت‌بندي طرح‌ها را داشته باشد.
5- چگونگي كاربرد مهندسي ارزش در سيستم اولويت‌بندي طرح‌ها
مهندسي ارزش يك چارچوب تحليلي براي تعيين عملكرد دارد كه با بك برخورد سازمان‌يافته موجب مي‌شود تا توضيح دقيق‌تر و تعريف مناسب‌تري از شرايط داشته باشيم. براي اين فرايند يك برنامه كاري توصيه شده است كه از هفت فاز شامل فاز عمومي، فاز اطلاعات، فازكاركرد، فاز خلاقيت، فاز ارزيابي، فاز بررسي و توسعه و فاز توصيه تشكيل شده است. هدف بررسي تطبيق اين فازها با مراحل اولويت‌بندي طرح‌ها مي‌باشد:
- فاز عمومي: در طول فاز عمومي مهندسي ارزش، روند با سازمان‌دهي نيروي كار، مشخص نمودن تصميم‌گيرنده، انتخاب محدوده كار تخصيص عملكرد به هر كدام از اجزاء و جهت‌دهي مطالعات كارگروهي سامان مي‌دهيم. چنين روندي با بخشي از كارهاي انجام شده در مرحله شناسايي طرح‌ها و محدوديت‌هاي موجود (مراحل (الف) اولويت‌بندي طرح‌ها) و شامل انجام مقدمات، جهت‌دهي امور، شناسايي طرح‌ها و شناسايي امكانات سرمايه‌گذاري و محدوديت‌هاي مختلف است انطباق دارد.
- فاز اطلاعات: در اين فاز تمامي اطلاعات مربوط، به طور دقيق و معني‌داري جمع مي‌شوند تا در تصميم‌گيري كمك نمايد. اين فاز داراي مشتركاني با مراحل (الف وب) ذكر شده براي اولويت‌بندي مي‌باشد. البته شناسايي معيارهاي اولويت‌بندي يا تعريف طرح‌ها را مي‌توان در فاز خلاقيت مهندسي ارزش نيز مطرح ساخت.
- فاز كاركرد: تحليل كاركردها را قلب مهندسي ارزش مي‌دانند. فاز كاركرد مشتمل بر كليه تلاش‌هايي است كه براي ارزش صورت مي‌گيرد. در اينجا عملكردهاي اصلي و فرعي تعريف مي‌شوند. سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور با توجه به جايگاهي كه در فرايند تهيه و اجراي طرحهاي عمراني بر عهده دارد موظف است كه اهداف طرح‌ها را كه در موافقت‌نامه طرحهاي عمراني ترسيم مي‌شود، با اهداف برنامه‌هاي توسعه تطبيق دهد چرايي تعريف يك طرح بايستي در سازمان مديريت و برنامه‌ريزي مطرح گردد. در اندازه‌گيري نهايي ارزش طرحهاي توسعه منطقه‌اي و ملي، قضاوت نهايي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي بايد مبنا قرار گيرد، نه ادعاي مجريان، مشاوران و پيمانكاران. در نگاهي ديگر مي‌توان اهداف اصلي و نوعي طرح‌ها را با كاركردهاي اوليه و ثانويه در مهندسي ارزش مترادف دانست. در چنين ساختاري در ترسيم دياگرام FAST يك كاركرد پايه خواهيم داشت كه مي‌تواند «توسعه ملي» نام گيرد و بدين ترتيب تحليل كاركردها و دسته‌بندي و ترسيم آنها انجام مي‌گيرد. در چنين شرايطي سازمان مديريت مي‌تواند با تأكيد بر روي تعريف دقيق و كاركردي اهداف موافقت‌نامه‌هاي طرحهاي عمراني، به اولويت‌بندي آنها از طريق مهندسي ارزش بپردازد.
- فاز خلاقيت: در مهندسي ارزش خلاقيت يك اصل اساسي به شمار مي‌رود. منظور از خلاقيت آفرينش يا كشف راههاي نو براي بهره‌برداري حداكثر از حداقل امكانات است كه در آن مفاهيم، صرفه‌جويي (در زمان و انرژي) صرفه‌جويي در هزينه‌ها، افزايش مطلوبيت و كارآمدي و نوآوري و آفرينندگي در همه ابعاد مادي و معنوي لحاظ شده است. طبيعت مسائل پيچيده و با متغيرهاي بسيار اين است كه بدون سيستم‌هاي خلاق و نوآورانه نمي‌توان به كارايي و بهره‌وري بالا دست يافت. مرحله خلاقيت در مهندسي ارزش، مرحله نهايي و البته بهترين مرحله فرايند توليد ارزش به شمار مي‌رود. حضور افراد با تخصص‌هاي مختلف توانايي تصميم‌گيري چنين فرايندي را دو چندان كرده است. به كاربردن چنين توانايي از مهندسي ارزش مي‌تواند نويدبخش دستيابي به پاسخ‌هاي بهترين در تعيين استراتژي برخورد با طرح‌ها و اولويت‌بندي آنها باشد.
- فاز ارزيابي: در فاز ارزيابي، ذهن قضاوت‌گرا به فعاليت وادار مي‌شود. عقايد و ايده‌هايي كه در فاز خلاقيت ايجاد گرديد، حالا اصلاح و تركيت مي‌گردند تا پيشنهاد مورد نظر حل شود. گزينه‌هاي مربوط به عملكردها توسعه داده مي‌شوند و گزينه‌ها اولويت‌بندي مي‌گردند. بسياري از موارد مطرح در اين فاز با مرحله ارزيابي طرح‌ها در سيستم اولويت‌بندي طرح‌ها مشابه مي‌باشند.
- فاز بررسي و توسعه: ايده‌هاي خلاقي كه در فاز ارزيابي تصفيه، ارزيابي و مقايسه شده در فاز تحقيق و بررسي در معرض تجديد نظر قرار مي‌گيرند. در اين فاز بايستي به اين سؤال اساسي كه آيا اين ترتيب بهترين و بهينه‌ترين راه هزينه كردن منابع است پاسخ نهايي داد. چنين مواردي در مرحله «طبقه‌بندي طرح‌ها و بسط موارد ارزيابي‌شده» در سيستم اولويت‌بندي طرح‌ها نيز وجود دارند.
- فاز توصيه: در اين فاز به گونه‌اي تهيه و ارائه مي‌گردد كه عملكردهاي مطلوب تقويت گردد و امكان تصميم‌گيري براي تصميم‌گيرنده فراهم گردد. در اين فاز احتياجات طرح ارائه‌شده مشخص مي‌گردد. بعضي از مشخصات اين فار را فاز اجرا مي‌گويند. در هر حال وقت در اشتراكات فاز توصيه مهندسي ارزش و مرحله «ارائه راهكارهاي اجرايي» در سيستم اولويت‌بندي طرح‌ها آخرين تأييد براي اين نظرات است كه در اولويت‌بندي طرح‌ها مي‌توان از مهندسي ارزش به عنوان يك روش كارآ استفاده كرد.
6- نتيجه‌گيري
توجه در وضعيت طرحهاي عمراني و همچنين محدوديت‌هاي منابع مالي موجود، ترديدي باقي نمي‌گذارد كه اولويت‌بندي طرح‌ها در سطوح مختلف بايستي با يك سيستم كارآمد و قابل اجرا انجام پذيرد. بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه مهندسي ارزش، با يك نگرش جامع، چندنظامه و كاركردگرا و در سايه كار گروهي نظام‌مند در محيطي خلاق مي‌تواند با داشتن تعريف كاركردي از اهداف موافقت‌نامه‌ها در اولويت‌بندي طرح‌ها به كار رود. توجه گردد كه مطالب عنوان شده به عنوان بابي جديد بر موضوع اولويت‌بندي طرح‌ها تلقي مي‌گردد. تنها به عنوان يك ايده اوليه براي انجام اولويت‌بندي به گونه‌اي مطرح مي‌باشند. كامل شدن مدل انجام اولويت‌بندي با استفاده از مهندسي ارزش مستلزم بررسي‌هاي جديد و جامع‌تري در اين زمينه خواهد بود.
آرشيو مطالب...